撰文/田贵超(上海科学技术政策研究所博士)、郭华(上海科学技术政策研究所副教授)

特朗普赢得美国总统大选!选战中他的科技创新政策一直比较模糊。

迎接一个不懂科技创新的新总统，美国科技界准备好了吗?

第45届美国大选落幕，代表共和党出战的 Donald Trump(唐纳德·特朗普)打败民主党的Hillary Clinton(希拉里·克林顿)最终获胜。他在大选期间对技术与创新政策的立场观点是其领导的美国下一届政府的最好的政策指南。我们从世界排名第二的科技智库——美国信息技术与创新基金会(ITIF是一个无党派研究教育机构，主要从事研究创新、生产力和数字经济的问题，不支持任何候选人。)近期发布的研究报告《克林顿与特朗普：候选人对技术和创新立场比较》中可以梳理出唐纳德·特朗普的相关政策主张和走向。

技术创新对收入增长和国家竞争力来说一直是至关重要的，今后也将如此。因此，研究美国下一任总统的技术创新政策主张，也同样至关重要。相较希拉里·克林顿在大多数(如果不是所有)推动创新的关键重点政策领域问题上表明了她的立场，唐纳德·特朗普一直都很模糊，很少有明确的立场。其立场观点是下一届政府最好的政策指南——而没有明确的立场可能说明那些问题不用优先考虑解决。

报告收集的信息来源于竞选活动的网站和政策文件，以及媒体报道。开篇就概述了唐纳德·特朗普对技术、创新和贸易政策的基本哲学思想，然后通过九个特定的议题领域来具体阐述其政策主张：

○ 创新和研发

○ 教育与技能

○ 税收与预算

○ 贸易

○ 监管

○ 宽带和电信

○ 互联网与数字经济

○ 先进制造业

○ 生命科学与生物技术

唐纳德·特朗普的技术与创新政策基本哲学

在许多方面，克林顿和特朗普在技术和创新政策上有各自不同的方法。特朗普更侧重于减少经济中的政府壁垒，包括税收和法规，这会在其他方面影响创新。但特朗普在创新这个全局性问题上一直保持沉默。如下文所述，两者在贸易政策方面是紧密联系的，都拒绝或至少质疑目前扩大贸易的华盛顿共识，并更多关注贸易执法。

当涉及到技术和创新政策时，特朗普在很大程度上是沉默的。当他谈到科技行业，他的评论有时是苛刻的。但特朗普竞选议程最显着的特点就是缺乏明确的政策立场(观点)。截至8月初，特朗普竞选官方网站上，只有六个政策立场列在“立场”选项中。该网站有一个独立的“议题”领域，包括只有约20个短视频(大多不到一分钟的时间)，特朗普谈了他的议程，但与创新相关的视频(例如“工作”“教育”和“经济”)只是泛泛而谈，并没有特别提到创新。

特朗普竞选网站确实提供了一些他对中国问题的立场，这将使联邦政府在货币操纵和窃取知识产权等问题上采取更强硬的措施。在8月8日底特律经济俱乐部的一次演讲中，特朗普提出了有关他经济计划的一些细节，其中包括降低企业税率为15%，允许所有设备第一年免税使用， 对国外来源收入课税，汇回征税10%，并大大减少政府监管。

创新和研发

一场激烈的全球创新领导地位的竞争已经在各国间出现。越来越多的国家认识到在推动经济增长和促进企业竞争力方面，协同国家创新和研发战略的重要性，这也说明了为什么四十多个国家都创立了国家创新战略和/或启动了国家创新基金。但ITIF在对56个主要国家所做的比较分析发现，美国政策在积极参与和促进全球创新方面只排在全世界第十位(按人均计算)。这在很大程度上是因为，相对于历史标准和一些对等国家，美国政府在研发方面投资不足(按人均计算)，还因为美国提供的激励机制对研发活动越来越缺乏吸引力。事实上，美国的研发税收激励机制目前在世界最慷慨的排名榜上是第二十七位。

按绝对值计算， 美国作为一个国家，每年在科学研究方面的投资是最多的，但是，在经合组织国家人均研究支出方面，美国已下滑至第九。这在很大程度上是由于联邦政府对研发经费的削减。事实上，联邦研发经费占2016年国内生产总值的比重是最低的，这从约50年前，俄罗斯发射人类第一颗人造卫星“伴侣号”(Sputnik)开始一直如此。摇摇欲坠的联邦研发经费也说明了为什么美国在39个OECD成员国中，其政府高校研发经费已下降到排名第二十四位。

事实上，为了把联邦研发占国内生产总值的比例恢复到20世纪80年代的平均水平，联邦政府将需要每年投资650亿美元，或者更多。这一点关系重大，因为联邦政府研发经费对美国创新至关重要，ITIF在很多报道中都提到过。不过也有许多其它支持创新的政策，包括对专利补贴政策改革和技术转让。

教育和技能

ITIF认为美国要想在以创新为动力的全球经济中取得成功，就要大大推进科学、技术、工程和数学的所谓“STEM”学科的教育，这一点至关重要。然而，美国要为STEM教育政策急需带来一剂创新良药，包括从目前的Some STEM For All(让每个人都接受一点科学、技术、工程与数学教育)的范式转变为All STEM For Some(让部分学生接受完整的科学、技术、工程与数学教育)的框架。目前加强STEM教育的一个关键途径就是创建更多的数学和科学的高中。

美国国家创新体系的一个长期存在的优势就是它具有有效利用科技人才的能力，无论其来源。美国全球人才的当务之急就是要推行一些政策，这些政策既要培养具有全球所需技能的国内劳动力，又要对熟练的外籍劳工开放，这些劳工希望在美国提供的这种经济机会环境中发挥他们的才能。该部分主要阐述候选人的高技能移民、K-12 STEM教育的建议，包括社区学院的高等教育理念、创新教育计划，以及支持弱势群体。

税收和财政预算

政府可以通过营造一个对私营部门有利的投资环境来激励创新，使得美国的企业税法与其他国家相比更具竞争力，同时也利用税收政策来激励私营部门的研发投资。正如ITIF认为，美国的企业税法，应通过为生产力和创新驱动提供激励措施：研发投入，来明确提升美国企业的国际竞争力、鼓励创新;新的资本设备，特别是信息和通信技术;职工教育培训。但不幸的是，在经合组织国家中，美国的联邦州法定公司税率最高，为39.2% 。 它也是唯一一个经合组织国家，其法定的公司税率在2000年和2012年间并没有下降。

此外，越来越多的国家使用研发税收激励作为其创新驱动经济发展战略的一个重要组成部分，美国已经从20世纪80年代末提供最多最慷慨的研发税收激励，跌至到2004年排名第十七，2012年排名在第二十七。巴西、中国和印度各自提供比美国更慷慨的研发税收抵免。美国应该通过引入更多的协同研发税收抵免，通过对新专利产品以优惠价格征税收入，为其税法带来更多的创新。

贸易

随着美国经济越来越基于创新，企业就具有相对较高的固定成本和较低的边际成本，好的贸易政策是确保开放和公平进入全球市场的关键，因为这也会刺激美国的生产力、创新和就业。

但全球贸易目前正处于一个十字路口——多边贸易谈判已崩溃，虽然越来越多的国家制定保护主义政策来作为“创新重商主义”战略的一部分，这些战略都在搜寻外国商品和服务的弊端，特别是那些高科技产业。正如ITIF在一些报告中所说，美国必须在维护一个开放和规范的交易体系中发挥领导作用， 同时为了表明一个开放、市场驱动的商业是实现全球可持续繁荣的最佳途径，就要严格执行贸易承诺。美国可以领先的方式就是其开拓创新、高标准的贸易协议，诸如泛太平洋伙伴关系(TPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴(T-TIP)、服务贸易协定(TiSA)。另一种方式就是着重强调贸易执法。

但很不幸，华盛顿贸易机构在很大程度上忽略或忽视了强大的贸易执法的必要性，由于两位候选人在最近结束的TPP协议上都持反对的立场，甚至质疑以前的协议，如北美自由贸易协定(NAFTA)，所以，美国贸易的政治经济在日益恶化。然而，无论是市场开放还是贸易执法，对美国和全球经济的健康发展都是至关重要的。急需下一任总统制定一个更平衡的贸易议程，并在国内有一个强大的国家竞争力战略，以此显示其真正的领导力。

监管

规章制度如果设计得当，有时可以激励创新和生产力。即使不激励创新和生产力，在制定时也会限定创新的成本和负担。

因此，美国需要更好更优的规章来规范其贸易和非贸易公司。

宽带和电信

我们生活在一个信息丰富的世界里， 人们越来越多地依赖先进的数字网络，把我们的智能手机和电脑连接到数据库和云信息处理系统。信息技术通过快速、可靠和普及的数字网络，在提供经济和生活质量改善的机会方面是成倍增加的。移动世界的创新发展尤其迅速，但是下一代有线网络形成了全数字网络的重要基础。宽带和电信政策的争执聚焦各种各样的问题，包括管理频谱权利的方式、网络中立法规的性质、电信补贴的改革、激励网际网路的引进与使用方案等。

互联网与数字经济

数字经济是美国竞争力和经济增长的关键驱动力，因此，联邦政府应采取一些政策，促进信息技术(IT)的采纳和使用。通常，决策者应该使用一种轻触式管理(柔性监管)模式来规范数字技术的合法使用，但在调控诸如网络犯罪和网络盗版等非法数字活动方面，则应采取强硬的做法。ITIF认为，由于许多技术，如物联网，都不是纯粹的私人物品，其表现出的都是经济学家称之为网络外部性的东西，决策者应该与私营部门合作，使得这些技术被稳健地开发和使用。下一届政府需要出台一些更明智的政策，来推进采纳一些重要的促进生产力的技术，如远程医疗、人工智能、智能交通系统、电子政务，以及应对各种各样的包括网络安全、版权、数字贸易等诸多复杂的政策问题。

先进制造业

尽管自大萧条以来 ，美国制造业已经有所恢复，恢复了大约850000个制造行业的工作岗位，但这也仅仅占了美国从2000年到2009年失去的560万个制造业岗位的一小部分。自2006年以来，美国制造业生产率增长仅是前十年的36%，自2008年以来，19个美国主要制造业中，有15个产量创纪录地下降。另外，2015年，美国创下了6300亿美元，这一制造业创纪录的高贸易赤字。

然而，这些可怕的统计数字并不是说制造业对美国经济不再是至关重要的了。实际上，美国制造业支付并履行了美国工业研究的70%，占美国出口额的65%，职工平均工资比其它行业高17%，创造了美国所有产业中最大的经济倍增效应。正如ITIF所认为的，美国需要制定实行更完善的税收、人才、技术和贸易政策(“4Ts”)，以帮助美国制造业和其他贸易行业繁荣发展并保持全球竞争力。

值得称道的是，奥巴马政府在许多领域取得了重大进展，包括创建九个制造业创新研究院 (IMIs)网络，专注于一系列先进制造产品和工艺技术中与工业相关的竞争前研发项目。2014年12月，美国国会通过了振兴美国制造业和创新法案(RAMI)，该法案在两党两院合作基础上，支持NNMI，并为NNMI提供额外资金。最为重要的是，下一届政府要继续推行有效的政策，以支持美国制造业生态系统。

特朗普阵营已经认识到，制造业在支撑美国经济活力方面发挥着重要作用。特朗普主要集中在税收、贸易和监管政策杠杆方面，以加强美国制造业，却几乎没有提供有关人才和技术支持政策的细节。

生命科学与农业生物技术

二十一世纪生命科学与农业生物技术的发展有望超过在过去100年里认知这些领域所取得的空前进步，并会带来更多惊人的效益。资深观察家预计在诸多方式方法上会发生巨大的变化：我们诊断、治疗和预防疾病的方式;生产食品、饲料和各种用途的纤维;支持我们的能源经济;还有更多。但是，这些新的了解认识所取得的进步，也需取决于一些必要的先决条件。这包括激励和奖励创新和强大的知识产权(IP)保护政策;鼓励和支持研究发展强有力的政策;涉及学术、政府和私营部门研究企业的，并具有深厚基础的基础研究;以及确保人类和环境安全的、有经济效益的规章。特别是自上世纪70年代以来，无论是在生命科学研究上的重大投资，还是确保其药品价格，以及支持其稳健的私营部门创新的知识产权政策，都说明美国有能力继续引领世界创建生命科学创新的有利环境。

然而，美国这种持续引领世界生命科学的能力靠的是一个坚定的承诺，即投资生命科学研究，并贯彻实施各项促进创新的政策，如简化美国食品和药物管理局( FDA)的药物批准通道。另外，这种持续引领还仰仗两党共同的承诺，即坚定地遵守先前的原则，尽管两党之间的友谊越来越弱。

与此同时，美国全球生命科学研究基金的份额(公共和私人)从2004年的57%下降到2012年的44%。但现在的问题不是其他国家正在追赶，而是美国在保持其引领生命科学研究上的投资还做得不够。的确，十年来公共资助医学研究发展显著，在20世纪90年代，每年都有超过7%的增长。但到了21世纪，美国国立卫生研究院(NIH)的资金实质上每年都下降近2%，这也导致美国国立卫生研究院(NIH)的购买力(通胀调整后)自2004年起减少13% 。因此，展望未来，美国的政策应该根据通货膨胀率来增加生命科学资金，最理想的就是至少是国民生产总值的0.25%，或者更高。

另外，随着预期的全球人口到2050年达到约100亿，人类对食品、饲料和纤维的年需求几乎是目前的2倍。这都得在一个可持续的基础上才能达到，还要面临气候变化带来的更多挑战。生物技术创新将是应对这一挑战的途径之一 。

结论

不管你是否认为美国是“已经很强大”，还是需要努力“再强大”，有一点是明确的，即技术创新是“强大”的关键因素。因此，确保美国尽一切可能推进创新是美国目前应对关键政策挑战的核心问题，这些挑战包括维护国家安全、促进生产率和工资增长、推动医疗质量的提高和成本的降低、提高从小学到研究生院教育、以及减少温室气体的排放。但如果政府不制定和实施一套连贯的政策来推进创新，这些都无法做到。涉及企业税收和监管改革，包括特朗普所主张的、确保美国有一个更具有全球竞争力的税法。

ITIF认为，更广泛地说，共和党人往往过于集中在限制或拒绝政府支持美国创新和竞争力的贡献，而民主党人似乎更热衷于束缚而不是利用美国企业的力量。各党都认为，如果美国只追求他们各自议程中的菜单项目，那么美国的竞争力和创新将得到恢复，而且一切都会变得更好。但这些观点也存在两个主要的问题。首先，双方都不希望对方获得他们项目的信用，所以很少做到。其次，即使一方会默许另一方做一些事情，那也是不够的。我们需要的是一个更广泛的政策改革。如果我们要恢复或保持美国经济的强大，各方最终都必须妥协。 一般来讲，左派需要接受这个事实：全球创新和竞争成功的企业都不是敌人，公共政策应该帮助企业在国内创造新产品、服务和就业机会上获得成功。就右派而言，它应该放弃反对政府提升竞争力的作用。如果美国缺乏一个包括与私营部门合作的强大的国家创新政策，全世界所有减税和监管救济也无法使美国及其企业在全球竞争中取得成功。此外，只注意到确保贸易协议得到有效执行的重要性还不够，也要看到风险： 贸易与全球化的调整修正会导致偏离主航道，冲进沟里。下一任美国总统的关键点是要继续支持全球一体化，同时也迫切要求更有力有效地执行贸易规则。

ITIF认为这次竞选中，几乎没有讨论美国经济中最棘手和最重要的问题：生产率增长——增长乏力，近年还出现了负增长。生产率增长如果恢复不到过去每年至少2%的增长水平，那么经济和生活质量将逐渐下降。这是工资和政府收入持续增长的基础。恢复到这个增长水平就需要加快技术创新的速度，特别是在诸如机器学习和机器人领域，还需要增加私营部门在美国的资本投资率。

即使在这个激烈的选举季节，需要决策者围绕推进美国严峻的综合竞争力、推进创新和生产力战略，更加努力地工作以达成两党共识。■

（文章为作者独立观点，不代表本报立场。来源：“三思派”微信公众号）